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Cet article est paru dans le Journal du sida n°197 (n°197 - Juillet 2007)

 

Maisons départementales des personnes handicapées

De l'idéal à la réalité

Les anciennes structures dédiées au handicap, Cotorep et CDES, sont désormais fondues dans les Maisons départementales des personnes handicapées, sous la houlette du conseil général. Inscrites par la loi du 11 février 2005 dans une volonté de simplification des démarches et d'une meilleure écoute des personnes, elles se heurtent à une réalité qui met en péril ces objectifs.

Les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) sont officiellement en place depuis le 1er janvier 2006. A cette date, selon la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, tous les départements devraient avoir ouvert les portes d'une maison dédiée aux personnes handicapées. L'objectif affiché est de leur proposer un guichet unique pour toutes leurs demandes administratives et sociales, ainsi que de replacer les besoins exprimés par les personnes au centre du dispositif public.

Une volonté dans les textes qui se confronte à une réalité de terrain complexe et chargée de tout le bagage des dorénavant anciennes Cotorep (pour le secteur adulte) et CDES (1) (pour le secteur enfant). Ces deux institutions fusionnent dans la nouvelle maison, sous la tutelle du conseil général, et non plus de l'Etat qui s'est désengagé au profit des départements.

Mieux accueillir

Si la mise en place officielle date du début 2006, elle est loin d'être achevée dans les faits. Trouver des locaux pour la nouvelle maison, constituer des équipes, adapter l'accueil aux handicaps, faire travailler ensemble des agents qui venaient d'administrations différentes avec des habitudes de travail diverses, tout cela en intégrant les modalités d'application et de délivrance de nouvelles allocations… « Le défi est considérable », reconnaît aisément Bernadette Moreau, directrice du département compensation à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Cette nouvelle structure d'Etat est chargée d'une partie du financement des MDPH, de veiller à l'égalité de traitement des personnes handicapées sur le territoire, d'évaluer les bonnes pratiques et de les faire partager à l'ensemble des MDPH.

A l'heure actuelle, selon la CNSA, près de la moitié des MDPH sont installées dans leurs nouveaux locaux. L'accueil, pour lequel la loi exige un effort considérable, reste donc très disparate d'un département à l'autre. Là une extension des horaires d'accueil, une grande salle claire, des jeux d'enfants, des locaux accessibles aux fauteuils roulants ; ici une plage horaire réduite faute de moyens d'accueil, une salle d'attente exiguë, un ascenseur inutilisable pour les fauteuils. Tous les responsables assurent que ces difficultés vont disparaître avec le temps et que la volonté d'un meilleur accueil des personnes est une des avancées de la loi. L'objectif est de faire des MDPH un « guichet unique » afin de mettre fin au parcours du combattant des personnes handicapées pour faire valoir leurs droits. L'idée est bien belle, mais reste « un mythe » pour Philippe Grollemund, directeur de la MDPH de l'Essonne. « La MDPH n'a pas la main sur les services de l'Etat comme la CAF, la CPAM, etc. Nous n'avons aucune possibilité d'influence sur ces administrations, même au niveau de notre département. Dire, dès lors, aux personnes : “demandez à la MDPH, elle saura tout”, c'est un peu les tromper. » Il n'empêche que, pour certains travailleurs sociaux, le rapprochement des diverses administrations, comme l'installation d'un bureau de la CAF à la MDPH, semble avoir accéléré le versement des allocations.

Apprendre à travailler ensemble est donc l'un des premiers défis, non seulement avec les administrations extérieures, mais déjà au sein même de la nouvelle équipe qui, désormais, doit étudier les demandes des personnes.

Travailler ensemble

Les agents des anciennes Cotorep et CDES ont eu un choix à faire : intégrer l'équipe de la nouvelle MDPH ou rester dans leur administration d'origine. Beaucoup n'ont pas suivi. « Certains, très attachés à leur statut, pouvaient craindre la perte de leur culture de travail », analyse Marianne Mounier, directrice de la MDPH d'Indre-et-Loire. D'autres ont eu peur du statut un peu bâtard de groupe d'intérêt public (GIP) donné aux MDPH, qui réunit des acteurs venus d'horizon divers : département, DASS, éducation nationale, direction du travail, monde associatif… Les équipes ont donc été réduites, dans beaucoup de départements, et le recrutement pour remplacer les absents a parfois été laborieux, voire toujours en cours.

Dans le même temps, la constitution des équipes pluridisciplinaires, constituées de médecins, d'assistantes sociales, de soignants et d'un ergothérapeute, et chargées, selon la loi, « d'évaluer les besoins de compensation de la personne handicapée et son incapacité permanente », n'a pas non plus été simple. Le déficit de professionnels de santé dans certains départements a longtemps retardé le travail de ces équipes au complet. « Nous n'avons réussi à mettre la main sur un ergothérapeute qu'au mois de novembre dernier », témoigne Philippe Grollemund, pourtant directeur de la MDPH de l'Essonne, où le manque de professionnels de santé n'est pas le plus criant.

Enfin, il a fallu regrouper une commission des droits et de l'autonomie, assemblée d'une vingtaine de personnes, représentants des administrations et des associations, chargée de statuer au final sur toutes les demandes présentées à la MDPH. Une mise en place longue et difficile, qui explique en partie les retards accrus de certaines MDPH dans le traitement des dossiers. Car « la pendule ne s'est pas arrêtée », souligne Bernadette Moreau, les dossiers ont continué à affluer, s'ajoutant à « l'énorme retard », selon les termes de Daniel Sartelet, vice-président délégué au niveau national de l'APAJH (2), des Cotorep et CDES.

Bilan : dans certains départements, comme en Seine-Saint-Denis, les délais de réponse peuvent atteindre jusqu'à deux ans après le dépôt de la demande, la moyenne nationale tournant actuellement autour de six mois. Or, malgré ce contexte difficile, l'exigence de qualité portée par la loi presse également les agents à révolutionner leur mode de travail.

L'intérêt de la personne

« L'intérêt de cette loi est qu'elle remet la personne au centre du dispositif, juge Daniel Sartelet. Le texte dit que la personne doit exprimer son choix, qu'il faut partir de son projet de vie et non des moyens disponibles ». Le nouveau formulaire unique de demande, dit « simplifié », comprend dorénavant un espace où la personne peut – elle n'y est pas obligée – exprimer son « projet de vie ». Un droit essentiel, pour Daniel Sartelet ; pour d'autres, une belle idée, mais noyée dans 35 pages de documents administratifs à remplir, contre trois pages dans l'ancien formulaire… Le qualificatif « simplifié » fait sourire. « Ce n'est plus une demande, c'est un dossier d'instruction que l'usager doit remplir. Or, l'instruction, en principe, doit rester le travail de la seule MDPH », souligne Philippe Grollemund, qui constate que les dossiers, trop complexes, ne parviennent jamais complets.

A partir de ces documents, l'équipe pluridisciplinaire est amenée, selon la loi, à concevoir un plan personnalisé de compensation qui doit pouvoir s'appliquer à toute demande – de la carte d'invalidité à la nouvelle prestation de compensation du handicap – voire dépasser la demande et aller aux devants des besoins non exprimés dans le dossier. « Il s'agit de faire une réponse globale à l'ensemble

des besoins de la personne », souligne Bernadette Moreau.

Dans la réalité, cette approche personnalisée ne concerne qu'un tout petit nombre de dossiers. « Nous sommes une usine à gaz, il faut faire de l'abattage de dossiers face à la pression des chiffres que nous subissons », livre un agent de la MDPH parisienne qui, en novembre 2006, comptait 28000 demandes en attente et traitait 800 dossiers par semaine.

Un travail d'ampleur avec des outils informatiques archaïques : les ordinateurs sont équipés du logiciel ITAC, héritage de la Cotorep, qui date du début des années 80. Un manque d'outils adaptés et « un traitement de masse », selon Philippe Grollemund, incompatible avec une approche individualisée.

La MDPH de l'Essonne compte actuellement 80 000 dossiers actifs, 38 500 demandes ont été déposées en 2006 pour une équipe de 60 “équivalents temps plein”. Difficile de faire du sur-mesure pour chaque cas. Impossible de passer tous ces dossiers, un à un, en commission des droits et de l'autonomie, qui se réunit deux fois par semaine pendant quelques heures.

Résultat : seuls les dossiers concernant les jeunes et les demandes sur la nouvelle allocation de prestation du handicap (quelques 1 000 dossiers en 2006 pour l'Essonne) sont étudiés en commission  (3). Les 85% restant passent par un système de liste, une pratique répandue dans les MDPH. Ces listes comprennent les dossiers sur lesquels le médecin a statué et qui sont « sans problème » à ses yeux. Ils sont officiellement rattachés à une commission sans que cette dernière ne les étudie réellement. De même, seuls quelques dossiers, en général les plus complexes et essentiellement liés à la nouvelle prestation de compensationdu handicap, passent par l'équipe pluridisciplinaire.

L'exigence de qualité et d'écoute des besoins individualisés se heurte aux réalités du terrain. Bernadette Moreau, de la CNSA, en a conscience : « Les objectifs de qualité demandés aux équipes sont bien plus importants qu'avant et dans le même temps, il est impossible d'échapper au nombre considérable de dossiers à traiter. Ces demandes sont tellement antinomiques qu'elles peuvent placer les équipes dans des situations de grand stress. »

Bilan d'étape

Face à ces multiples enjeux, pas une MDPH n'est semblable à une autre. Jean-Louis Loirat, directeur délégué au réseau à la CNSA, explique que « certaines MDPH ont mis l'accent sur l'accueil, d'autres sur l'évaluation, et d'autres encore sur la gestion… »

De fait, la disparité territoriale, qui existait avant la réforme, « s'est amplifiée, selon Daniel Sartelet, parce que certaines ont avancé plus vite que d'autres, suivant la volonté politique des départements, dorénavant maîtres d'œuvre ».

Le conseil général est également décideur dans la commission qui statue au final sur l'attribution ou non des prestations. Un ver dans le fruit, pour certains observateurs, puisque ce décideur est également financeur. Il pourra donc limiter l'attribution de prestations qu'il juge trop chères pour son budget. Pour d'autres, le passage de la gestion aux départements peut encourager une politique plus volontariste en faveur des personnes handicapées. Plus proche de ses administrés, le conseil général ne pourra faire l'économie d'un bon fonctionnement de la MDPH, faute d'être sanctionné dans les urnes.

Marianne Langlet

(1) CDES : Commission départementale de l'éducation spécialisée.

(2) APAJH : Association pour adultes et jeunes handicapés.

(3) Sauf si le requérant exige d'être entendu lors de la commission statuant sur son dossier – ce qui est son droit. Mais il faut alors qu'il soit bien accompagné et qu'il s'informe sur la tenue de cette commission, date et heure.

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